《对中华人民共和国出口和再出口管制政策的修改和澄清及新的授权合格最终用户制度》草案评论意见

 
 
中华人民共和国商务部对美国商务部《对中华人民共和国出口和再出口管制政策的修改和澄清及新的授权合格最终用户制度》草案评论意见

 

中国商务部注意到，美国商务部于今年7月6日 公布了《对中华人民共和国出口和再出口管制政策的修改和澄清及新的授权合格最终用户制度》（以下简称新规定）草案。中方认为，新规定草案专门针对中国制 定，扩大了对华出口管制范围，加大了对华出口管制力度，使美对华出口管制审批程序更加复杂化，无益于中美高技术产品贸易的健康发展，中方对此表示反对。中 国商务部希望美国商务部认真考虑中方关切，不要出台任何不利于双边高技术和战略贸易发展的新规定。

 

中 方曾在第十六、十七届中美商贸联委会等不同场合就美方拟根据“瓦森纳安排”制定更为严格的对华出口管制规定等问题数次与美方进行面对面的正式磋商。自新规 定草案公布以来，中国商务部与中国企业通过不同途径与场合，积极与美国商务部进行沟通、交涉，反映中方的担忧与不满。中方认为，美方如出台、实施更严格的 对华出口管制规定，将有违美方在《中美关于最终用户访问问题的换函》中的承诺及双方合作精神，有损双方在此方面业已建立的良好合作关系，对中美双边高技术 贸易的正常发展产生严重负面影响。中方要求美方充分认识其不合时宜的出口管制政策给美对华出口造成的障碍，采取有效措施，切实放宽对华高技术出口限制。

 

中国商务部具体评论意见如下：

 

一、美对华出口管制政策限制双边高技术贸易合作与发展

美方一直声称，美拒批的对华出口许可证商品占比很小，美对华出口管制政策不足以影响双边贸易平衡。但实际上美方援引的统计方法是一种形而上学的方法。美企业因美不合时宜的对华出口管制政策失去了许多潜在贸易机会，为美对华出口管制政策付出了高昂的机会成本。

例如，一块被视为军民两用的、用在波音飞机的芯片，价值仅1000美 元，但这项申请，实际影响到的贸易额却是整架飞机的价值，可能上亿美元，两个数据相差一百万倍。而如果某个出口许可证被拒批，其他贸易商就可能不会再浪费 时间和精力去申请同类许可证了，这样，实际受影响的贸易额可能更大。这说明，出口许可证所列金额无法反映与其相关的整体贸易额。

美国曾长期限制核领域对华合作，近年开始放宽这一限制。目前，美国企业正在参与中国的2个核电站项目的竞标。核电项目每个都价值约40至50亿 美元，可见，仅在核领域美方严格的出口管制政策已将数百亿美元的贸易机会拱手让给了先期与中国合作的其他国家。美对华出口管制政策的摇摆造成的不确定性， 对双边高技术贸易的影响是显而易见的。如美能真正放宽对华高技术出口限制，让美企业更多搭上中国改革开放、经济高速增长的快车，则成百上千亿美元的贸易机 会可能被美出口商获得。

在中美高新技术产品贸易方面，中国海关数据显示，2001至2005年间中国高技术产品进口快速增长，但是自美进口高技术产品的增幅远低于自欧盟和日本进口的增幅，中国自欧盟进口2005年比2001年增长71%，自日本进口增长151%，而自美进口高新技术产品仅增长38%。并且中国自美进口高技术产品占同期中国进口高新技术产品的比重逐年下降，由2001年的18.3%下降至2005年的8.1%。以机床、制造设备为例，2005年中国进口总额为165.8亿美元，其中自美进口仅占9.86%，而自欧盟和日本进口分别占27.5%和35.3%。

正是由于当前美对华过于严格的出口管制政策，不仅大量中方企业、甚至许多中国科研机构和大学为避免复杂的手续及不确定性，不得不转向其它国家购买高新技术及产品或寻求合作伙伴，美国企业为此失去了大量潜在的对华出口机会。这也是广大美国高科技企业不愿看到的。

在美方较为关注的对华贸易逆差方面，据美方统计，2006年1-9月与2005年同期相比，美对全球、欧盟、日本的高技术产品贸易或是逆差减少，或是顺差增加，但对中国逆差增大69亿美元。

 

美国对中国、欧盟、日本高技术产品贸易差额变化（单位：亿美元）

国别贸易差额
   

2005年1-9月
   

2006年1-9月
   

同期变化

全球
   

-309
   

-267
   

逆差减少42

日本
   

-51
   

-41
   

逆差减少10

欧盟
   

+21
   

+42
   

顺差增加21

中国
   

-321
   

-390
   

逆差增加69

 

另据美方统计，近年美对华高技术产品贸易逆差逐年加大，2002年至2005年分别为118.1亿美元、210.6亿美元、362.7亿美元和469.3亿美元。美国是世界公认的第一大高技术强国，而美对华高技术贸易却存在着大量逆差，这一方面再次表明美对华高技术出口方面有着巨大潜力，另一方面也表明美对华高技术出口管制政策对双边贸易有着显著不利影响。

美 对华高技术出口潜力巨大，中国政府愿意进一步推动扩大自美进口高技术产品，中国用户也确有较大需求。然而，美对华的出口管制政策不仅妨碍了美国产品和技术 对华出口，也对中美科技合作造成了不利影响。事实上，美国的许多管制产品在中国或其他国家都已经能够制造。因此，美对华的出口管制政策最终伤害的只能是美 国企业的利益。

 

二、新规定草案影响中美高技术与战略贸易健康发展

 

（一）新规定草案扩大了对华出口管制商品的范围，增加了47项原本对华出口不需要许可证的物项，规定当美出口商知道或被告知这些物项对华出口的最终用途为军事用途时，需申请出口许可证。这一规定进一步加大了美出口商从事对华出口的法律风险与责任，也是美出口商强烈反对新规定的原因之一。

新增加的47项 产品本身并非技术水平很高的产品，中国的发展未必需要这些物项，但在当今世界科技进步日新月异且中美两国在反恐、防扩散和维护世界和平领域的合作不断发展 的情况下，对原本无须申领出口许可证的产品提出额外的许可证要求，将会向业界发出消极信号，加大两国企业的贸易成本，影响两国企业开展高技术贸易的积极 性。对于这种基于冷战思维的政策倒退，中方表示坚决反对。

（二）新规定草案设立了授权合格最终用户制度。合格最终用户的概念早在上世纪80年代就被提出，该概念曾遭到美国各方面的广泛批评，从来未曾实施过。

美 方强调，合格最终用户制度将给中国最终用户带来方便，但事实并非如此。新规定草案将美国国内法延伸到中国国内，试图用美国法规中的合格最终用户制度来规范 中国最终用户的生产、营销、出口等行为；合格最终用户需要由美国商务部产业安全局与国务院、能源部、国防部和其他相关机构协商确定；合格最终用户要接受美 国政府代表的现场检查，向美方提交年度审计报告。凡此种种都不符合中国的法律与制度，也是中方难以接受的。

新 规定设定苛刻的确定合格最终用户的前提条件，中国最终用户需要具备民用最终用途活动档案、遵守美国出口管制法规的情况、遵守合格最终用户要求的能力，应当 同意美政府代表的现场检查，前提条件还涉及用户与美国和外国公司的关系、用户所在国政府支持和遵守国际多边出口管制机制的情况等等。此外，还有关于进口物 项最终用途的限制和用户提交审计报告方面的要求。美方对合格最终用户的界定和最终用户需具有及提交的各种文件，将使中国最终用户为此承担较重的负担，增加 企业的交易成本。美产业界也对此抱怨，合格最终用户的要求过于烦琐，程序过分复杂，不会吸引太多中国公司参加。

鉴于上述，美方拟定的合格最终用户制度非但不能对中美高技术贸易发展起到促进作用，其负面影响甚至远大于其积极作用，将给中美高技术贸易的稳定性和连续性带来不确定因素。如美方不顾中方关切，单方面实施这一带有治外法权色彩并且加重企业负担的规定，中方将不予承认或配合。

（三）新规定草案要求美出口商在对华出口5000美元以上的许可证物项时，均需取得由中国商务部出具的《最终用户和最终用途说明》。

按照现行政策，美国对华出口《商业管制清单》上的物项，只有因美国家安全原因管制的物项对中国出口时，才需要中国商务部出具的《最终用户和最终用途说明》。此次新规定提出，对所有出口到中国且价值超过5000美元的出口物项，不论何种原因受控，出口商均须从中国商务部获得《最终用户和最终用途说明》，而对于计算机，不论其出口价值多少，全部要求《最终用户和最终用途说明》。此举不仅将严重加大两国企业负担，还在未经协商的情况下单方面增加了中国政府有关部门的行政管理负担。

2004年中美关于最终用户访问问题的换函签署以来，双方一直合作良好，增进了相互了解，扩大了发展高技术贸易的意愿。新规定未征得中方同意，由美方单方面做出改变，要求中方扩大出具《最终用户和最终用途说明》范围，变相扩大最终用户访问范围。这将从财力、物力和人力等方面给中国商务部带来难以承受的负担。此外中 方认为，访问只是一种增进互信的手段，而不是目的，更不是访问越多、对双边高技术贸易发展越有利。曾向美方提供《最终用户和最终用途说明》并参与最终用户 到货后核实的中国企业反映，美方繁琐的许可证申请程序和相关配套要求令人生畏，美方掌握政策的主动性和随意性，不利于中国企业享有成本低廉、稳定长期的贸 易便利。所以，中方不赞同扩大出具《最终用户和最终用途说明》范围以及最终用户访问范围。

我们认为，当前，美方更应认真履行2004年中美最终用户访问换函中规定的美方义务。

 

总之，美方正在酝酿出台的对华出口管制新规定，不仅增加了管制商品的范围和数量，而且增加了繁琐的手续，将给两国企业增加过多负担，影响两国企业开展高技术贸易的信心，不利于中美经贸关系的发展。中国国务院副总理吴仪于今年8月30日就此问题专门致函美国商务部长古铁雷斯，对美方此举表示强烈不满。

 

三、美方应采取积极举动切实放宽对华高技术出口限制

 

为推动中美双边高技术贸易发展，近年来两国商务部通过中美商贸联委会机制达成了若干重要共识，包括在2004年的第十五届和2006年的第十七届联委会上，中国商务部与美国商务部分别就最终用户访问和建立中美高技术与战略贸易工作组问题达成共识并签署了换函，双方在此领域已建立了良好的沟通机制，为扩大两国在高技术贸易领域的合作创造了有利条件，两国企业界深受鼓舞。但美拟议中的新规定给两国企业发出了消极信号，使两国企业界对贸易前景产生了忧虑与不安，影响了双方互信与进一步合作。

中方认为，中美两国互为重要贸易伙伴，在促进世界繁荣与安全方面也是利益攸关方。在经贸合作方面，应该抛弃冷战思维，增强互信，面向未来。中方希望，美方在对华高技术贸易领域应实行公平、开放的政策，认真对待中美两国企业的关注，通过取消1990至1991年《外交关系法》有关“天安门制裁”规定、缩小对华出口管制产品范围及简化对华出口许可证审批程序等措施，实质性放宽对华出口限制，为扩大中美高技术与战略贸易、缓解两国贸易不平衡创造有利条件。

中国商务部愿进一步加强与美国商务部之间的合作，通过对话与交流，增进理解与互信，拓展合作途径，扩大合作领域，不断改善中美经贸关系，开创双边贸易新局面。